Il dibattito sull’export italiano di materiali per la Difesa

 

I provvedimenti presi dal precedente Governo in ordine alle esportazioni di materiali militari verso l’Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti, la riscontrata necessità di porre mano alla definizione del sistema d’indirizzo governativo in ordine alla politica estera e sicurezza nazionale che manca al complesso della Legge n. 185 del 1990 e l’implementazione ancora mancante delle procedure per l’attuazione degli accordi G2G.

Sono questi i principali argomenti di riflessione e di discussione, unitamente all’entrata in vigore della Brexit con il Regno Unito, che stanno emergendo dalla serie di audizioni di rappresentanti governativi e di settore alla luce della trasmissione al Parlamento della Relazione sulle operazioni autorizzate e svolte per il controllo dell’esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento per l’anno 2020.

 

I numeri dell’export 2020

La relazione che annualmente viene trasmessa al Parlamento (qui una sintesi) rappresenta un lavoro collettivo che trova attività di coordinamento nella Presidenza del Consiglio dei Ministri e comprende le informazioni rese dell’UAMA, Autorità per le autorizzazioni dei materiali di armamento, facente parte e dipendente dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, di quello dell’Interno, della Difesa e dell’Economia e delle Finanze.

L’UAMA rappresenta l’organismo competente al rilascio delle autorizzazioni per l’interscambio dei materiali d’armamento, per il per il rilascio delle certificazioni alle imprese e per gli adempimenti connessi alla materia di cui alla legge 9 luglio 1990, n. 185, che consentono di verificare se le operazioni soggette a tale normativa risultino conformi alla politica estera e di difesa italiane.

Il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale è responsabile della definizione degli indirizzi per le politiche degli scambi nel settore della Difesa, delle direttive generali e delle attività di indirizzo, d’intesa con il Ministero della Difesa, con il Ministero dello Sviluppo Economico e con la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Una corposa e complessa per la materia pubblicazione di oltre 2000 pagine, che secondo quanto riportato nel corso della sua recente audizione introduttiva al documento da parte del Ministero plenipotenziario Alberto Cutillo, direttore dell’UAMA, rappresenta la pubblicazione di settore più estesa e completa, che a sua conoscenza viene presenta da un Governo al Parlamento nazionale a livello mondiale, quale evidente segno di trasparenza nella comunicazione in questo settore.

Rispetto alle precedenti relazioni annuali, il direttore dell’UAMA ha evidenziato che la parte introduttiva del documento per il 2020 comprende anche un excursus sulla situazione attuale e due tabelle d’approfondimento riguardante rispettivamente gli embarghi internazionali e gli accordi bilaterali di settore in essere a livello mondiale, che dovrebbero offrire una migliore comprensione della correttezza dell’attività svolta dall’UAMA e dal complesso degli enti dei diversi Ministeri coinvolti nella concessione dell’autorizzazione alle esportazioni militari.

Sempre rispetto agli anni precedenti, viene anche indicata la data dell’autorizzazione in modo da contestualizzare in modo certo il momento in cui viene data rispetto a quelle in essere e future. “Ben lieti di ricevere suggerimenti e richieste di ulteriori miglioramenti”, ha rimarcato il rappresentante dell’UAMA.

Nel 2020, il valore complessivo delle autorizzazioni per movimentazioni di materiali d’armamento è stato di 4,821 miliardi di euro, dei quali 4,647 miliardi di euro in uscita dall’Italia e 174 milioni di euro in entrata (dato non includente i trasferimenti intracomunitari).

L’autorizzazione individuale riguarda il trasferimento (UE/SEE) o l’esportazione (extra UE) di una specifica quantità e valore di determinati materiali d’armamento (tangibili; intangibili quali software e tecnologia; prestazioni di servizio) verso un destinatario predeterminato.

Il valore delle autorizzazioni (individuali) all’esportazione, pari a 3,928 miliardi di euro nel 2020, ha confermato, seppur in maniera meno brusca rispetto agli anni precedenti, la fase calante iniziata a partire dal 2016, con un decremento di -3,86% rispetto ai 4,085 miliardi del 2019 rispetto ai 4,778 miliardi del 2018 (-17,81%), ai 9,513 miliardi del 2017 (- 58,71%) e ai 14,637 miliardi del 2016 (oltre 10 miliardi di differenza).

“Dal numero delle licenze concesse e dai Paesi destinatari, il 2020 è stato sostanzialmente un anno di continuità con il 2019”, ha commentato il direttore dell’UAMA, aggiungendo che tale diminuzione viene controbilanciata dalle licenze globali e generali che, nell’insieme, confermano la fase di crescita dei valori dei materiali esportati negli ultimi anni. Nel 2020 a fronte di un evidente incremento per le autorizzazioni globali di trasferimento (+177,12% rispetto al 2019) si ha un lieve calo delle globali di progetto (-9,33%).

Le autorizzazione globale di trasferimento (UE/SEE), riguardano il trasferimento di specifici materiali d’armamento, senza limitazioni di quantità e valore, a destinatari autorizzati situati in uno o più Stati Membri, mentre quelle globali di progetto per programmi (UE/SEE/NATO), riguardano esportazioni e importazioni di materiali d’armamento da effettuare nel quadro di programmi congiunti intergovernativi con società di Paesi Membri dell’UE o della NATO con i quali l’Italia abbia sottoscritto specifici accordi.

“Quello che è stato molto inferiore è il valore delle autorizzazioni di intermediazione”, ha evidenziato il responsabile dell’UAMA, che nel 2020 segnano un forte decremento rispetto al 2019 di un fattore prossimo a dieci, passando da circa 457 mln a circa 54 mln.

La legge185/90 definisce le attività di intermediazione come forniture di materiali di armamento o di servizi effettuate “estero su estero” da società iscritte al Registro Nazionale delle Imprese presso il Segretariato Generale della Difesa, senza che vi sia movimentazione fisica dall’Italia del materiale o dei servizi oggetto della fornitura. Per tali attività è previsto il rilascio di una specifica licenza all’azienda italiana intermediaria ove viene autorizzata la fornitura del materiale/servizio direttamente da una società estera al committente/utilizzatore finale estero.

A livello complessivo, nel 2020 si registra un decremento del 10,18% del valore delle autorizzazioni in uscita, che passano dai 5.173 milioni dell’anno precedente a 4.647 milioni (-526 milioni). “Non è sostanzialmente cambiata la geografia delle esportazioni rispetto al 2019 che vedono l’area dell’Africa Settentrionale ed il vicino Medio Oriente nonché l’area dei Paesi NATO da sole assorbire la stragrande maggioranza delle esportazioni”. Il numero dei Paesi destinatari delle autorizzazioni all’esportazione è stato di 87, secondo solo ai 90 del 2015, mentre il numero delle autorizzazioni è stato di 2.054, in linea con la tendenza decrementale degli ultimi anni.

La contrazione complessiva del valore delle autorizzazioni nel 2020 è essenzialmente dovuta al rilevante decremento di domanda nelle aree dell’America Centro-Meridionale e dell’Oceania, mentre si conferma, anche nel 2020, una lieve ripresa nella UE, tradizionalmente il primo mercato di sbocco per le autorizzazioni all’esportazione dei materiali di armamento nazionali.

Con riferimento alle esportazioni 2020 per area geografica, l’Africa Settentrionale e Medio Oriente coprono un mercato pari 38,57%, seguiti dall’America settentrionale per l’11,77%, Asia per il 9,48%, Africa Centro-meridionale per lo 0,92%, paesi europei non UE, non NATO e Paesi OSCE extra europei per il 4,72%, America Centro-meridionale per l’1,33% ed Oceania per l’1.11%.

Come vedremo oltre, L’Egitto si è confermato per il secondo anno consecutivo (2019-2020) il maggiore ricevitore in termini economici di tali autorizzazioni con 991,2 milioni di euro per il 2020 mentre l’autorizzazione che incide maggiormente sul valore globale è quella di 990 milioni di euro relativa alla vendita di due unità navali tipo FREMM, che copre circa il 25% del valore totale. Il documento non specifica il Paese legato a questa vendita ma è noto che si tratta dello stesso Egitto, come confermato dall’arrivo di queste ultime nel Paese mediorientale, accolte in pompa magna dalle massime autorità governative e militari locali e dal resto della Flotta della Marina egiziana.

Tra i primi 25 Paesi destinatari di autorizzazioni all’esportazione nel 2020, si collocano in aggiunta all’Egitto, gli USA per 456,4 milioni di euro, seguiti dal Regno Unito e dal Qatar con autorizzazioni rispettivamente per 352,0 e €212,2 milioni di euro. Al quinto posto si colloca la Germania con 197,6 milioni di Euro.

Le prime 15 società italiane beneficiarie di autorizzazioni individuali all’esportazione nel 2020, hanno un peso finanziario del 91,48 % sul totale dei 123 operatori complessivi. Le prime 4 aziende sono Leonardo (31,58%), Fincantieri (25,27%), Iveco Defence Vehicles (8,66%) e Calzoni (5,81 %), che rappresentano circa il 71,32% del valore a cui s’aggiunge come quinta e new entry per il 2020, la società M23 di cui parleremo oltre.

Leonardo è destinataria del 31,35% del totale delle autorizzazioni (644 su 2.054) per 1,24 miliardi, seguita da Fincantieri (9) con 992 milioni, Iveco Defence Vehicles (51) con 340 milioni, Calzoni (76) con 228 e M23 con ben 190 milioni di euro. Seguono rispettivamente Elettronica, Thales Alenia Space Italia, MBDA Italia, Avio, Aerea, Rheinmetall, Cantiere Navale Vittoria, GE Avio, EMA (Europea Microfusioni Aerospaziali) e Ferretti. I primi 15 operatori hanno ricevuto complessivamente 972 autorizzazioni, poco meno della metà (47,32% del totale), ai restanti 123 operatori che hanno esportato, non diversamente come numero di riferimento (circa un centinaio) rispetto al 2019, 1.082 licenze (52,68%).

“Confrontando i numeri delle autorizzazioni per l’esportazione con la situazione ante COVID, possiamo dire che la pandemia non ha avuto grossi impatti. Anzi i flussi finanziari e di materiali sono incrementati, ha evidenziato il direttore dell’UAMA.

 

Cosa abbiamo esportato

Dall’analisi della documentazione allegata alla Relazione emergono diverse informazioni in ordine alle commesse legate alle autorizzazioni ed ai Paesi destinatari di queste ultime, anche se sarebbe auspicabile una maggiore trasparenza nell’elencare “chi ha comprato cosa”.

Tra i prodotti esportati spiccano i missili OTOMAT MK2 e Marte MK2, i 24 radar avionici di sorveglianza marittima Gabbiano T20, un migliaio di autocarri Iveco DV,  il pattugliatore veloce per le forze speciali FSD 320 realizzato da Ferretti Security & Defence per gli Emirati Arabi Uniti, una motovedette FSD 150 BWO (Brown Water Operations)  per un cliente non reso noto e 3 pattugliatori veloci da 38 metri realizzati dai Cantieri Vittoria per la Grecia, 2 aeromobili da trasporto C-27J, 7 elicotteri medi multiruolo AW139, 2 elicotteri leggeri AW169 e 2 elicotteri multiruolo AW189. 

La vendita di due unità navali tipo FREMM da parte di Fincantieri per il valore di 990 milioni di euro, copre circa il 25% del valore totale delle esportazioni. Nell’autorizzazione che secondo i documenti allegati sarebbe stata ottenuto il 10 agosto 2020, emerge che insieme alle due unità navali, relativi equipaggiamenti e sistemi d’arma, risulterebbero venduti e/o forniti altri equipaggiamenti. In particolare si parla di mezzi non pilotati Manta, Stark e Ziphius.

Questi nomi sarebbero associati a tre sistemi unmanned di diverso tipo ed impiego sviluppati dalla società Ingegneria Dei Sistemi (IDS) che secondo quanto riportato da diverse fonti avrebbe stipulato in passato un accordo con Fincantieri per lo sviluppo congiunto di prodotti nel settore dei mezzi autonomi in ambito militare destinati sia al mercato nazionale che internazionale.

E’ inoltre noto che è in atto un accordo per la vendita dell’azienda a Fincantieri, attraverso la controllata di quest’ultima NexTech. Mentre il Manta IA-17 è un velivolo senza pilota tattico a corto raggio con apertura alare di 2,8 metri e lanciato da catapulta, lo Stark IA-12 è un mini-UAV a decollo ed atterraggio verticale.

A questi s’aggiunge la famiglia di velivoli autonomi subacquei Ziphius il cui modello è stato presentato in occasione del Seafuture 2018.

Sempre il settore delle commesse navali porta alla ribalta ed al quinto posto nella graduatoria per le esportazioni la società M23. Nel comunicato relativo al Consiglio dei Ministri del 21 maggio 2020 (Governo Conte 2), emerge che lo stesso Consiglio ha emesso un decreto concernente l’esercizio di poteri speciali, con prescrizioni, in relazione alla notifica delle società GSE Trieste s.r.l., M23 s.r.l., SPH s.r.l. e la qatarina Al Shamal 3 LLC relativa all’investimento di quest’ultima nella società M23 s.r.l. ed al trasferimento del ramo d’azienda relativo alla progettazione e costruzione di minisommergibili dalla società GSE a M23, come riportato dall’estratto dell’atto n. 495, XVIII Legislatura.

Il legame fra le prime due società italiane e la terza del Qatar, lega la commessa del 19.03.2020 riguardante ‘due midget autonomous submarine’ (simili forse a quelli delle immagini sopra e sotto tratte dal sito Covert Shores) nonché motori elettrici, sonar e sistema per l’addestramento al Paese del Golfo.

La società GSE Trieste è nota per la sua esperienza con i midget ed i swimmer delivery system (SDV) e le avanzate tecnologie sviluppate nel settore della subacquea.

Sempre in questo ambito, dalla Relazione sull’export 2020 emerge che la società CABI Cattaneo ha ricevuto una commessa del valore di 2,25 milioni di dollari per uno shelter – long PRTC del 23 giugno 2020.

Società che da sempre progetta e realizza i mezzi speciali del Gruppo Operativo Incursori della Marina Militare, come unico fornitore, CABI Cattaneo dispone nella propria famiglia di prodotti di un sistema di trasporto denominato “lo shelter” per materiali e mezzi da installare esternamente su diverse classi di sottomarini.

Secondo le immagini apparse su media israeliani dove tale sistema è installato esternamente su di un battello in servizio con la Marina israeliana, la commessa potrebbe essere legata a questo od altri utilizzatori.

La società CABI Cattaneo ha inoltre evidenziato, in una recente presentazione pubblica, che nell’ambito di collaborazioni tra aziende specialistiche nazionali, la medesima fornirà alcuni sistemi da installare a bordo di due midget prodotti dall’azienda italiana M23 per un cliente estero (probabilmente proprio il Qatar).

A queste società s’aggiunge DRASS, che unitamente a Saipem, ha ricevuto dalla Marina Militare un’importante contratto per un sistema di soccorso per sottomarini incidentati di nuova generazione, mentre Fincantieri ha recentemente siglato un contratto con OCCAR per i nuovi sottomarini con propulsione indipendente dall’aria (AIP) U212 NFS grazie ai quali entrerà a pieno titolo fra i costruttori di sottomarini e midget, pilotati o meno.

Se consideriamo la filiera di aziende che forniranno gli equipaggiamenti non soltanto per i nuovi sottomarini ma anche cacciamine e mezzi unmanned, fra cui Leonardo, Avio Aero, L3Harris Calzoni, Elettronica ed Intermarine, unitamente a centri universitari e di ricerca privata e militare, è evidente come l’industria nazionale sarà in grado di offrire piattaforme e sistemi tecnologicamente avanzati in questo settore, ponendosi fra i player mondiali. La nascita di un polo nazionale della subacquea coordinato dal Segretariato Generale della Difesa emergerà presto al salone navale Seafuture edizione 2021.

 

Elementi di riflessione per modifiche alla Legge 185

In occasione dell’audizione dello stesso direttore dell’UAMA, nonché in quella successiva in ordine allo stesso argomento del presidente dell’AIAD, Guido Crosetto e del segretario generale Carlo Festucci, nonché del direttore di Rivista Italiana Difesa, Pietro Batacchi e del direttore di Analisi Difesa, Gianandrea Gaiani, sono emersi gli elementi che potrebbero portare a miglioramenti dell’efficacia della Legge 185 del 1990, che ha finora dimostrato, sempre secondo il direttore dell’UAMA, la sua efficacia e correttezza dal punto di vista delle procedure autorizzativa.

La Legge 185 del 1990 prevedeva un comitato interministeriale che fornisse gli indirizzi nei casi più complessi e comunque desse le direttive di politica degli armamenti in termini d’esportazione, ma tale comitato è stato soppresso nel 1994 creando un vuoto di indirizzo politico.

Secondo quanto affermato dal direttore dell’UAMA, presentando l’attività del proprio ente, l’elemento chiave è rappresentato dall’articolo 1, prima comma, che specificatamente recita: “l’esportazione, l’importazione e il transito di materiale di armamento nonché la cessione delle relative licenze di produzione devono essere conformi alla politica estera e di difesa dell’Italia”. Quindi al di là di quanto stabilito dalla legge in sè stessa, questo sposta la decisione nella sfera politica.

A tal riguardo, il direttore dell’UAMA, avendo sempre ben preciso il riferimento ai casi di divieto all’esportazione stabiliti espressamente dai commi 5 e 6 della legge, ha evidenziato che “è quindi sempre un apprezzamento politico a decidere se sia opportuno esportare armamenti in un dato paese in un determinato momento”.

Per questo motivo la legge aveva previsto un comitato interministeriale ristretto che “fornisse gli indirizzi nei casi più complessi e comunque desse le direttive di politica degli armamenti in termini d’esportazione”.

Si tratta del Comitato Interministeriale per gli Scambi di materiali di armamento per la Difesa o CISD, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con la stessa legge n. 185 del 1990 all’art. 6 della medesima, che causa varie vicissitudini è stato soppresso nel 1994 e le cui competenze non sono mai state riassegnato a nessun ente.

“Quindi la Legge 185 a questo punto si contraddice un po’ perché in alcuni commi continua a citare il CISD ma quest’ultimo non esiste più da 27 anni ed in altri commi dice che le direttive di politica sugli armamenti vengono date dal Ministero degli Affari Esteri della Cooperazione Internazionale in raccordo con il Ministero della Difesa, quello dello Sviluppo Economico e con la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ma si tratta di una norma non operativa “perché non stabilisce le modalità di questo raccordo che quindi è lasciato un po’ a caso per caso”. Tale situazione ha continuato il direttore dell’UAMA, “indebolisce anche il ruolo dell’autorità che rappresento, perché naturalmente senza una chiara linea politica che decide, è difficile per noi interpretare quali operazioni siano autorizzabili e quali no. Quindi questo è sicuramente un punto un po’ debole dell’impianto della legislazione, che per il resto è efficace perché continuamente aggiornata”, l’ultimo dei quali nel 2013 che allinea la legge a quella a livello europeo ed internazionale più ampio.

La ricostituzione di un organo con gli stessi poteri del CISD è quindi un elemento imprescindibile per l’operativa della legge 185 e tale richiesta è stata recentemente rilanciata dalle pagine di Formiche.net, dal vice-presidente dell’Istituto Affari Internazionali (IAI) Michele Nones. Quest’ultimo conclude il proprio intervento sulle medesime pagine affermando “che sarebbe opportuno che da subito il Presidente del Consiglio istituisse informalmente un Tavolo interministeriale presieduto dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con il compito di coordinare le scelte nel campo della politica esportativa, con particolare attenzione a quelle di carattere strategico, fra cui i casi più delicati, come quelli venuti recentemente alla ribalta”. 

Un’iniziativa caldeggiata anche dal direttore di Analisi Difesa, Gianandrea Gaiani, che su questo web-magazine, in un’intervista  su Formiche.net e nell’audizione  alla Commissione Difesa del Senato ha espresso la necessità di potenziare l’export della Difesa per rafforzare l’industria nazionale ed esercitare una più ampia ed efficace influenza sui paesi acquirenti superando le “contraddizioni ideologiche”.

Su tale richiesta si è espresso anche il Presidente di AIAD, Guido Crosetto, che analizzando il documento sull’export dei materiali d’armamento per il 2020, dal punto di vista dell’industria ha evidenziato che la contrazione delle esportazioni per l’anno scorso è dovuta “sia alle condizioni del mercato ma anche ad alcune problematiche – sempre dal nostro punto di vista industriale – interne”.

Il presidente dell’AIAD ha fatto riferimento alle problematiche che l’industria del settore è andata incontro con i provvedimenti presi dal precedente Governo in ordine alle esportazioni di materiali militari verso l’Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti.

In particolare il presidente dell’AIAD ha evidenziato l’attività portata avanti dall’UAMA che ha bloccato non soltanto le esportazioni di armamenti veri e propri che potevano essere utilizzati dai due Paesi mediorientali ma anche per esempio i pezzi di rispetto per i velivoli MB-339 della Pattuglia Acrobatica Nazionale degli Emirati Arabi Uniti, simbolo della collaborazione fra i due Paesi e fiore all’occhiello del Paese mediorientale.

“Una situazione d’imbarazzo anche diplomatico”, che secondo quanto affermato dal presidente dell’AIAD ha evidenziato uno dei limiti della Legge 185 a cui s’aggiunge anche il fatto che “non c’è scritto da nessuna parte che una mozione parlamentare abbia il valore di un atto amministrativo”.

Secondo lo stesso Crosetto, UAMA attende una decisione politica in ordine al comportamento verso certe situazioni e paesi ma si tratta di una decisione che deve essere presa collettivamente a livello governativo e che può essere graduata sempre secondo il rappresentante dell’AIAD, per evitare di incorrere nelle situazioni appena riportate con conseguenze anche per il personale dell’UAMA (con implicazioni anche di carattere penale) che è evidente avranno ripercussioni sulla credibilità come Paese e sul futuro delle stesse esportazioni militari verso questi stati.

Un altro tema evidenziato dal medesimo rappresentante delle industrie di settore, riguarda le conseguenze della Brexit sui rapporti fra Italia e Gran Bretagna in tema d’esportazione d’armamenti, tema sollevato anche dagli interventi dell’ambasciatorie britannico Jill Morris, dal Sottosegretario alla Difesa Giorgio Mulé e degli altri relatori a un webinar recentemente organizzato da Formiche.net.

La Gran Bretagna è ormai un paese extra-EU ma gli stretti rapporti fra i due Paesi e l’industria dove Leonardo si trova come azienda con stabilimenti da una parte e dall’altra nonché gli accordi presenti e futuri, come il programma Tempest, in questo settore richiedono interventi non procrastinabili.

Infine il tema degli accordi G2G la cui regolamentazione in Italia si basa sull’articolo 537-ter del Codice dell’ordinamento militare, recentemente modificato dall’articolo 55 della legge 19 dicembre 2019, n. 157.

La nuova formulazione dell’articolo 537-ter introduce la possibilità di svolgere “attività contrattuale”, esclusa dalle precedenti formulazioni dell’articolo, volta a “soddisfare le esigenze di approvvigionamento di altri Stati”, ma senza assunzione di garanzie finanziarie da parte del governo italiano.

Come evidenziato nel corso dell’audizione dal direttore dell’UAMA, successivamente alla riformulazione c’è stata una fase d’incertezza relativamente alla necessità di adottare o meno un nuovo regolamento attuativo degli accordi G2G, e finora non sono stati sottoscritti contratti con questa formula. Il primo in discussione dovrebbe essere quello legato alla fornitura degli elicotteri AW169 all’Austria.

Immagini: Marina Egiziana,  Twitter, DRASS, MBDA, Leonardo, Fincantieri, Iveco e Covert Shores