Trent’anni di demolizione della pubblica amministrazione italiana, e perché oggi è una questione di sicurezza nazionale

Quando un colonnello dei Carabinieri con quindici anni di servizio decide di lasciare l’Arma per andare a dirigere la corporate security di una multinazionale, non sta compiendo un gesto privato. Sta certificando un fallimento collettivo.

Quando un giovane ingegnere informatico vince un concorso al Ministero dell’Interno e dopo sei mesi si dimette per accettare un’offerta del settore privato a stipendio doppio, non sta facendo una scelta egoistica. Sta rivelando l’esito di una catena di decisioni politiche prese dai suoi genitori e dai suoi nonni.

Quando il Ministero dell’Interno scopre che la sua rete informatica è stata violata da un attore ostile e che mancano le competenze interne per ricostruire l’incidente senza ricorrere a consulenti privati, non sta documentando un episodio. Sta fotografando uno Stato che ha smesso di essere capace di sé.

I tre eventi appartengono allo stesso processo, e quel processo ha una storia precisa che si può raccontare nome per nome, anno per anno, decreto per decreto. Non è il prodotto di una fatalità, non è il risultato della globalizzazione intesa come forza impersonale, non è la conseguenza inevitabile della modernità. È il frutto di una serie di scelte deliberate che una classe dirigente italiana ha compiuto sotto la pressione di vincoli esterni e in coerenza con interessi economici interni, e che oggi presenta il conto sotto forma di una capacità amministrativa devastata, di una fuga di talenti dalla cosa pubblica e di un comparto sicurezza che fatica a trattenere i propri quadri.

L’analisi che segue prova a ricostruire questa catena, a misurarne gli effetti con i numeri disponibili, e a indicare quale sia il prezzo che oggi il Paese paga in termini di sicurezza nazionale.

La tesi è semplice e spiacevole. La crisi della pubblica amministrazione italiana non è un problema di efficienza che si risolve con qualche concorso in più e qualche aumento contrattuale. È il sintomo di una sconfitta strategica dello Stato come strumento di azione collettiva, e fino a quando non si avrà il coraggio politico di nominarla per ciò che è non sarà possibile ricostruire né la capacità amministrativa né, di conseguenza, la sicurezza del Paese.

I numeri non mentono

Negli ultimi dieci anni gli stipendi della pubblica amministrazione italiana sono cresciuti complessivamente del quattordici per cento. Nello stesso periodo, in Germania la crescita è stata del quaranta per cento, in Spagna del trentasei, nel Regno Unito del ventisei, in Francia del venticinque. Un funzionario di un ministero italiano guadagna in media circa trentaduemila euro lordi annui, che si traducono in poco più di milleottocento euro netti al mese. Il dato ARAN che presentava queste retribuzioni come allineate al settore privato fu contestato dai sindacati perché era costruito sui massimi di carriera e non sugli ingressi, ed era quindi una rappresentazione tendenziosa di un divario che invece esiste e si è ampliato.

Nel frattempo l’età media dei dipendenti pubblici è salita dai quarantaquattro anni del 2001 ai cinquanta del 2022. Il numero complessivo è sceso da tre milioni e mezzo a circa tre milioni e duecentomila. Solo nel 2022 le amministrazioni avevano necessità di rimpiazzare circa centocinquantamila dipendenti, e nel 2023 altri centosettantamila. Lo sblocco al cento per cento del turnover dal primo gennaio 2026 è la presa d’atto di un disastro che ha attraversato quindici anni di legislature di colori diversi senza che nessuno si decidesse a fermarlo.

Nel comparto militare, e in particolare nell’Arma dei Carabinieri, il decreto Crosetto del maggio 2025 ha fissato la dotazione organica dei colonnelli del ruolo normale a trecentoottantadue unità per il 2026, contro le quattrocentosedici previste nel 2024. Il ruolo speciale è in progressiva contrazione fino all’esaurimento entro il 2050, per effetto dell’articolo 2211-bis del Codice dell’Ordinamento Militare. Significa che la scala su cui un ufficiale costruisce le proprie aspettative di carriera si stringe progressivamente, mentre il riordino del 2017 e i correttivi successivi non hanno mai risolto le distorsioni economiche e di anzianità che avevano già generato malcontento.

Sul lato esterno, il mercato della sicurezza privata di alto livello, dell’intelligence consulting, della cyber forensics e della corporate security paga oggi un colonnello con esperienza investigativa, territoriale o di intelligence anche due o tre volte lo stipendio dell’Arma, senza l’usura dei trasferimenti, senza la responsabilità penale del comandante, senza i turni festivi, e con un’autonomia decisionale che dentro la gerarchia militare è strutturalmente minore. A questo si somma il logoramento psicologico cumulato dopo anni di sotto-organico e di aspettative crescenti del cittadino-cliente, quel male oscuro delle caserme di cui ha parlato pubblicamente il Generale Luongo. Non sorprende che chi può scegliere, scelga.

Il primo strato: le privatizzazioni 1992-2001

Il decennio che va dal Trattato di Maastricht all’ingresso nell’euro è quello in cui lo Stato italiano cede il controllo della propria economia di base. La regia tecnica è in larga parte affidata al Ministero del Tesoro, dove Mario Draghi è Direttore Generale dal 1991 al 2001. La regia politica passa attraverso i governi Amato, Ciampi, Dini, Prodi e D’Alema, con un consenso bipartisan che attraversa l’arco costituzionale e che trova nel Trattato di Maastricht la propria copertura ideologica. I vincoli del sessanta per cento sul debito e del tre per cento sul deficit diventano la cornice obbligatoria entro cui si esercita la politica economica, e le banche d’affari anglosassoni gestiscono le dismissioni come operazioni di mercato.

In meno di un decennio escono dal perimetro pubblico l’IRI nelle sue articolazioni industriali, una parte significativa di ENI, Telecom, Autostrade, il Credito Italiano, la Banca Commerciale, l’INA, una quota di Enel. Lo Stato perde il governo dell’industria di base, delle telecomunicazioni, di gran parte del sistema bancario e delle reti infrastrutturali. Con questi perde anche l’attrattività di una carriera pubblica concepita come gestione di apparati produttivi reali. Il funzionario pubblico che fino agli anni Ottanta poteva aspirare a entrare in IRI o in ENI come a un mestiere strategico viene espulso dal proprio orizzonte professionale e relegato al perimetro sempre più asfittico del ministero o dell’ente locale.

Le privatizzazioni non sono state quindi soltanto cessione di asset. Sono state sottrazione di senso al servizio pubblico. La narrazione ufficiale parlava di efficienza, modernizzazione, fine del clientelismo statale. La realtà è che il clientelismo statale è stato sostituito dal clientelismo privato del controllo concertato, e l’efficienza promessa è arrivata solo dove le rendite di posizione si sono trasformate in monopoli regolati senza vera concorrenza. Chi oggi paga la bolletta dell’energia o il pedaggio autostradale può fare il bilancio in autonomia di quanto sia stata buona quell’operazione per il cittadino-utente.

Il secondo strato: la riforma Cassese-Bassanini

Parallelamente alle privatizzazioni si svolge fra il 1993 e il 1999 la grande riforma giuridico-amministrativa che porta i nomi di Sabino Cassese e di Franco Bassanini. Il decreto legislativo 29 del 1993 introduce la contrattualizzazione del pubblico impiego, sottraendolo al diritto amministrativo per portarlo sotto il diritto privato. La narrazione ufficiale è la modernizzazione, e in parte lo è. L’effetto reale è di indebolire le tutele dei dipendenti senza creare il contraltare di una vera cultura manageriale pubblica, perché la PA italiana non aveva e non ha mai avuto i meccanismi di selezione e di formazione dirigenziale che giustificherebbero una vera autonomia gestionale.

Le leggi Bassanini decentralizzano competenze verso Regioni ed enti locali in nome della sussidiarietà, ma in assenza di un disegno coordinato il risultato è la frammentazione. Diciotto contratti collettivi distinti, balcanizzazione delle competenze, conflitti permanenti fra livelli istituzionali, una dirigenza pubblica formalmente separata dalla politica ma di fatto subordinata attraverso lo spoils system declinato all’italiana, ossia con la rotazione degli incarichi come strumento di fidelizzazione. La separazione politica-amministrazione si traduce nell’esatto contrario di ciò che prometteva: dirigenti più ricattabili, non più autonomi, perché la loro carriera dipende dal favore politico al momento del rinnovo dell’incarico, mentre le tutele del rapporto di lavoro pubblico tradizionale sono state nel frattempo erose.

Il terzo strato: la stagione Brunetta

Tra il 2008 e il 2011 si compie la svolta culturale. Il decreto legislativo 150 del 2009 e la campagna mediatica contro i fannulloni rappresentano il momento in cui il dipendente pubblico diventa nell’immaginario nazionale una figura parassitaria. Era un’operazione politica precisa, sostenuta da Confindustria e dai grandi quotidiani che da almeno un decennio costruivano il format giornalistico dell’anti-burocrazia. Il valore reale delle riforme Brunetta in termini di efficienza fu modesto, perché i sistemi di valutazione della performance non furono mai applicati seriamente. L’effetto simbolico fu invece duraturo.

Si stabilizzò un consenso trasversale, dal Centro Destra al Centro Sinistra per raggiungere il futuro Movimento Cinque Stelle, sull’idea che la PA fosse il problema e non parte della soluzione. Da quel momento un giovane laureato che annuncia in famiglia di voler entrare nello Stato non viene più trattato come uno che ha conquistato un traguardo, ma come uno che si accontenta o, peggio, come uno che si è arreso. La distruzione del prestigio simbolico del servizio pubblico è stata in molti casi più dannosa della compressione retributiva, perché le carriere si scelgono anche per riconoscimento sociale, e quando il riconoscimento sociale evapora restano solo gli incentivi economici, che però la PA italiana non è in condizione di offrire.

Il quarto strato: l’austerità

Il colpo strutturale arriva nel triennio 2011-2014. La lettera Trichet-Draghi del cinque agosto 2011, resa pubblica solo dopo la caduta del governo Berlusconi, contiene sette pagine di prescrizioni che includono esplicitamente la riforma della contrattazione collettiva nel pubblico impiego e il blocco delle assunzioni. Il governo Monti, sostenuto da una larga maggioranza parlamentare e da un sistema mediatico compatto, applica quelle prescrizioni con la disciplina che è propria della tecnocrazia. Blocco degli stipendi pubblici dal 2010 al 2015, riduzione del turnover prima al venti e poi al venticinque per cento, spending review affidata prima a Enrico Bondi poi a Carlo Cottarelli con un mandato impossibile e infatti non onorato.

Nello stesso periodo, e questo è il punto cardine che spesso si dimentica, viene introdotto in Costituzione il pareggio di bilancio attraverso la riforma dell’articolo 81 nel 2012, su impulso del Fiscal Compact europeo. Costituzionalizzare il pareggio significa togliere alla politica democratica la possibilità di decidere altrimenti. Non è più una scelta di governo che può essere modificata alle elezioni successive, è una camicia di forza giuridica che condiziona ogni futuro esecutivo a prescindere dall’orientamento politico del Paese. Da quel momento ogni dibattito sulla spesa pubblica si svolge dentro un perimetro pre-deciso, e la PA è fra le voci più facili da comprimere perché è priva di rappresentanza politica autonoma.

I governi Letta, Renzi e Gentiloni proseguono nella stessa linea con varianti retoriche. La riforma Madia del 2015, presentata come il cantiere finale della modernizzazione amministrativa, viene bocciata in larga parte dalla Corte Costituzionale e ridotta a esercizio simbolico. Renzi parla di rivoluzione e poi consegna alla PA un altro lustro di compressione retributiva. Quando arriva il PNRR nel 2021, lo Stato si accorge improvvisamente di non avere più la capacità amministrativa per spendere i fondi che ha richiesto, e si trova costretto a ricorrere a società private di consulenza, McKinsey in testa, per fare ciò che la PA non è più in grado di fare da sola. È il punto di arrivo paradossale del processo. Lo Stato che non sa più amministrare se stesso paga il privato per amministrarlo, finanziando con risorse pubbliche la propria espropriazione di competenza.

Il suolo italiano

Sopra a tutto questo c’è un’infrastruttura intellettuale che ha legittimato il processo. La Bocconi come fucina della classe dirigente tecnocratica liberista, l’Aspen Institute, l’Istituto Bruno Leoni, le pagine economiche del Corriere e di Repubblica, una pubblicistica accademica che ha importato senza criticarli i dogmi del New Public Management anglosassone. La sinistra ha rinunciato a difendere il valore pubblico per non apparire conservatrice, la destra ha cavalcato l’anti-statalismo per ragioni elettorali, il Movimento Cinque Stelle ha portato l’anti-politica nel cuore stesso del sistema.

Nessuna delle forze in campo ha avuto interesse a difendere la PA come bene comune, perché tutte avevano qualcosa da guadagnare nel presentarla come un peso.

Però la lettura puramente esogena è incompleta, ed è qui che bisogna avere il coraggio di una seconda onestà. Le privatizzazioni hanno trovato terreno fertile in un sistema dove le partecipazioni statali erano già state colonizzate dai partiti, e dove la cessione al privato veniva percepita da molti come una liberazione dal clientelismo, non come la sua sostituzione. L’austerità europea ha incontrato una classe politica italiana che era già propensa a usare la PA come bacino di consenso o come capro espiatorio a seconda del ciclo elettorale. La frammentazione contrattuale ha aggravato corporativismi che esistevano da prima. Le baronie universitarie, la cultura della raccomandazione, la cooptazione come meccanismo di carriera sono patologie italiane che precedono Maastricht e che hanno reso il sistema particolarmente cedevole. Il neoliberismo ha demolito una casa che era già infestata dalle termiti, e questo non assolve i demolitori ma impedisce di pensare che basti cacciarli per ricostruirla.

Il prezzo in termini di sicurezza nazionale

Tutto questo sarebbe materia da convegno di scienza dell’amministrazione se non producesse conseguenze concrete sulla sicurezza del Paese.

La violazione della rete informatica del Ministero dell’Interno avvenuta nei mesi scorsi, con la compromissione di dati sensibili della DIGOS, non è un incidente isolato. È il sintomo di una pubblica amministrazione che non ha più al proprio interno le competenze tecniche necessarie a difendersi nel dominio cyber, e che si trova costretta a esternalizzare anche le funzioni più sensibili a fornitori privati i cui standard di sicurezza, di affidabilità e di lealtà istituzionale sono per definizione inferiori a quelli che dovrebbe garantire lo Stato. Le campagne di Salt Typhoon, di Volt Typhoon, di Flax Typhoon, le attività di APT28, gli effetti sistemici del malware BRICKSTORM trovano nella fragilità amministrativa italiana un terreno particolarmente vulnerabile, perché un’amministrazione svuotata è un’amministrazione che non sa nemmeno di essere stata violata.

Il PNRR sarebbe dovuto essere l’occasione per ricostruire capacità amministrativa attraverso investimenti strategici nella digitalizzazione, nella formazione e nei processi. Si sta invece trasformando, nei fatti, in un trasferimento di competenza pubblica al settore privato della consulenza, perché lo Stato ha riconosciuto pubblicamente di non avere più al proprio interno le risorse umane per gestire i progetti che ha richiesto. Significa che fra cinque anni le poche competenze tecniche residue saranno in mano a società private, mentre la PA avrà perso anche la possibilità di valutare in autonomia la qualità del lavoro che le viene fornito.

Nel comparto difesa e sicurezza la situazione presenta caratteristiche specifiche ma analoghe. L’esodo degli ufficiali dei Carabinieri verso il settore privato non riguarda solo lo stipendio. Riguarda il senso di una carriera. Quando il riordino normativo riduce progressivamente i ruoli, quando le promozioni vengono contingentate, quando la responsabilità penale del comandante cresce mentre le risorse si riducono, quando la rappresentanza sindacale arriva tardi e in forma compromissoria, quando l’intelligenza investigativa che si è formata in vent’anni di servizio territoriale viene comprata a peso d’oro dal corporate security di una multinazionale o dall’intelligence privata di un fondo sovrano, lo Stato perde non un funzionario ma un capitale strategico. E questo capitale, una volta uscito, non rientra. La sicurezza nazionale italiana sta vivendo una silenziosa emorragia di competenze che si tradurrà nei prossimi dieci anni in una ridotta capacità operativa di tutto il comparto, e nessuna campagna di reclutamento di base può compensare la perdita dei livelli intermedi e apicali che oggi se ne vanno.

Sul lato della sicurezza sussidiaria privata il problema si presenta a specchio. Un comparto che dovrebbe essere il moltiplicatore di forza dello Stato, perché si occupa di vigilanza nei luoghi sensibili, di protezione fisica nelle infrastrutture critiche, di sicurezza negli ospedali, nelle stazioni, nei luoghi di culto, è schiacciato fra contrazione del mercato e concorrenza di soggetti volontari non qualificati. La normativa di riferimento è ferma all’articolo 134 del TULPS, che è del 1931. Le proposte di riforma giacciono in Parlamento da anni. Nel frattempo si verificano episodi come quello della Fiera di San Marco a Montecchio Emilia, dove un volontario in uniforme imitativa circolava con un manganello di legno etichettato SECHIURITI, ed è bene ricordare che simili situazioni non sono folklore di provincia ma sintomi di un sistema regolatorio che ha rinunciato a presidiare se stesso.

La conclusione operativa di questa analisi è che la rifondazione della pubblica amministrazione italiana, e con essa della capacità di sicurezza dello Stato, non può essere né un’operazione tecnica né uno slogan rivendicativo. Deve essere un’operazione politico-culturale che rivendichi esplicitamente il valore dello Stato come strumento collettivo, accettando di rompere il consenso austero costituzionalizzato nel 2012, e che insieme affronti senza sconti le patologie italiane interne, dal clientelismo alla baronia, dalla frammentazione contrattuale alla cultura della cooptazione. Senza il primo passaggio non c’è spazio fiscale per investire sulla PA, perché ogni euro disponibile viene riassorbito dall’obbligo di pareggio. Senza il secondo qualsiasi spazio fiscale viene riassorbito dalle rendite interne e non si traduce in capacità amministrativa reale. Sono due movimenti che la classe dirigente attuale non ha né la volontà né la cultura per compiere insieme, ed è precisamente per questo che la crisi continua.

Lo Stato non è un’azienda. Non lo è mai stato e non potrà mai esserlo, perché produce beni che il mercato non saprebbe produrre, e perché la sua legittimità non riposa sull’efficienza ma sul mandato democratico. Quando una classe dirigente decide di applicare allo Stato i criteri dell’azienda, e quando una società accetta che lo Stato venga giudicato con quei criteri, l’esito è una progressiva atrofia della cosa pubblica che si manifesta come decadimento dei servizi, come fuga dei talenti e, nel medio periodo, come perdita di sovranità reale. Quello che oggi vediamo in Italia, dalla crisi della sanità territoriale alla difficoltà del comparto sicurezza a trattenere i propri quadri, è il punto di approdo di trent’anni di questo paradigma.

Difendere la pubblica amministrazione significa quindi, oggi, difendere la sicurezza nazionale nel senso più ampio del termine. Non è una questione retorica. È una questione strategica, ed è il momento di nominarla come tale. Il prossimo decennio dirà se questo Paese avrà avuto la lucidità per farlo, oppure se preferirà continuare a comprare consulenza privata per amministrare se stesso, fino al momento in cui qualcuno dall’esterno deciderà di amministrarlo al posto nostro.

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