“Articolo 5 senza essere NATO”: davvero chi fino ad oggi ha agito da coniglio, domani sarà un leone?

Si è parlato molto della proposta, avanzata dall’Italia, di estendere le garanzie previste dall’articolo 5¹ del Trattato di Washington all’Ucraina, anche senza che l’Ucraina venga ammessa nella NATO. Molti la presentano come la geniale quadratura del cerchio.

Speriamo che sia così e che non si riveli solo un gioco di prestigio dove, a rimanere scoperta, sia in realtà proprio l’Ucraina.

Tentiamo di esaminare i singoli aspetti di questa interessante proposta.

Perché in futuro sì e prima no?

Forse è necessario premettere che intervenire militarmente in un conflitto è questione di volontà politica di farlo e disponibilità ad accettarne i costi (umani, economici e politici) in relazione ad interessi che si vogliono difendere o ottenere. Certo ci sono anche gli obblighi (più o meno laschi, formulati in maniera più o meno stringente) sottoscritti dalla Nazione in tempi diversi (che possono apparire a molti come remoti). Ci si attiene anche a questi, ma in mancanza della volontà e della disponibilità cui accennavo prima, vi è il rischio che la tentazione di sottrarsi agli impegni assunti con gli alleati possa essere forte (e la nostra Storia nazionale nei due Conflitti Mondiali del secolo scorso ce ne fornisce una dimostrazione).

Dando, però, per scontato che la totalità dei paesi membri dell’Alleanza siano in futuro disponibili ad un intervento militare della NATO in supporto a Kiev, ove venisse di nuovo aggredita dalla Russia, perché non sono stati disponibili ad impegnarsi militarmente (come NATO) a fianco degli ucraini dal 2022 ad oggi?

Cosa sarebbe diverso un domani rispetto a ieri e ad oggi?

Allargamento del conflitto al territorio di paesi NATO? Poteva esserci ieri come ci sarebbe inevitabilmente domani.

Il punto fondamentale mi pare essere che, se i paesi NATO ritengono davvero che in caso di una futura aggressione all’Ucraina sarebbero disposti ad intervenire (con propri soldati, propri aerei, proprie navi) a fianco di Kiev, perché non lo hanno fatto adesso, di fronte ad una aggressione “reale” e non “potenziale”? Anzi, spesso hanno posto per due anni discutibili divieti all’uso delle armi che hanno fornito con il contagocce a Kiev.

Perché mai gli ucraini dovrebbero credere che chi sino ad oggi si è comportato da coniglio, domani agirà da leone?

Con quale legittimità internazionale i paesi NATO potrebbero intervenire a fianco dell’Ucraina?

Ovviamente, in totale assenza di un mandato ONU ad intervenire (stanti gli inevitabili veti russi e cinesi in Consiglio di Sicurezza), la NATO per dare legittimità ad un proprio intervento dovrebbe invocare l’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite² (cosa che, se si fosse voluto, si sarebbe potuta fare già a partire da febbraio 2022).

L’eventuale accordo tra i paesi NATO di estendere la copertura dell’articolo 5 ad un paese non-NATO non attribuirebbe all’intervento alcuna legittimità internazionale aggiuntiva rispetto a quella già fornita dall’articolo 51 della Carta dell’ONU. Carta che (a differenza di accordi bilaterali o dello stesso Trattato di Washington) è riconosciuta a livello globale.

Sembra che l’usanza della “dichiarazione di guerra” sia una vecchia remora, relegata al passato e che nel XXI secolo venga considerata disdicevole³, ma i paesi NATO che inviassero propri contingenti a combattere in Ucraina dovrebbero considerarsi di fatto in guerra contro la Federazione Russa (ed eventuali suoi alleati). Pertanto, non sarebbero da escludere azioni militari russe contro assetti e territori di questi paesi (ad esempio, per quanto riguarda l’Italia, lanci missilistici da posizioni russe in Cirenaica contro la Base di Sigonella o basi militari italiane in Sicilia).

E se si intervenisse, sotto quale comando opererebbero i nostri soldati?

Come già scritto, anche oggi il NAC (North Atlantic Council, organo politico decisionale della NATO), appellandosi all’articolo 51 della Carta dell’ONU, potrebbe disporre un intervenire militarmente a fianco dell’Ucraina, ovviamente solo se tutti i 32 paesi membri lo volessero (dubito che oggi come oggi Turchia, Ungheria o Slovacchia sarebbero favorevoli a un tale impegno dell’Alleanza, ma se lo fossero un domani?).

Se qualche Nazione non dovesse concordare, potrebbe assumere una posizione netta ed impedire la decisione, che deve essere all’unanimità⁴, oppure non ostacolare la decisione, ma pretendere che non vengano impegnati i propri assetti nell’operazione⁵ .

Resta il non facile problema del comando delle operazioni.

La struttura di comando NATO potrebbe essere impiegata solo nel caso che nessuna nazione vi si opponesse esplicitamente (ponendo, cioè, il veto a che il supporto militare all’Ucraina sia un intervento NATO).

In caso contrario, i paesi “volenterosi” dovrebbero mettere in piedi una struttura di comando ad hoc (struttura basata su un comando esistente fornito da uno di loro) oppure porre le proprie forze sotto comando del vertice militare ucraino. Ma, in questo caso, la NATO non c’entrerebbe (almeno ufficialmente) e sarebbe di fatto una “coalizione di volenterosi” (volenterosi sì, capaci sarebbe da vedere)

Anche nel caso di un intervento NATO con una sua struttura di comando, come sarebbe il rapporto con gli ucraini⁶? Le operazioni sarebbero gestite dal SACEUR⁷ o da Kiev?

Perché le operazioni vengano gestite dalla linea di comando NATO occorrerebbe integrare in toto le F.A. ucraine nella NATO, con loro quadri in tutti i livelli di comando. Ovvero, integrazione nella struttura militare dell’Alleanza. Non un piede dentro e uno fuori⁸.

L’alternativa sarebbe porre Forze dei Paesi NATO di fatto sotto comando ucraino. I nostri governi lo riterrebbero accettabile? Mi augurerei di no.

In entrambi i casi, non sarebbe più una guerra tra Federazione Russa e Ucraina (supportata finanziariamente e con invio di armi da paesi NATO) bensì una guerra tra la Federazione Russa (e suoi eventuali alleati⁹) e la NATO nella sua interezza.

Accesso alla NATO, articolo 5 e articolo 10

Sappiamo delle comprensibili riserve delle amministrazioni USA in merito all’accesso dell’Ucraina nella NATO. Posizione che non è solo dell’amministrazione Trump, che non considera quella russo-ucraina la “sua” guerra, in quanto anche Biden sull’argomento si era espresso in termini decisamente negativi. Certo, l’amministrazione di George W Bush sosteneva l’opportunità di tale accesso all’epoca del Summit NATO di Bucarest nel 2008, ma quello era un mondo molto diverso da quello di oggi.

Tutto comprensibile, perché la “nazione forte” dell’Alleanza è stanca di dedicare risorse allo scacchiere europeo. Lo è sin dai tempi di George W Bush (2001-2009). La Federazione Russa sin dagli anni ’90 del secolo scorso, nonostante le aspirazioni imperiali di Putin, non rappresenta più un serio competitor geopolitico per gli USA, che invece nell’ultimo quarto di secolo hanno dovuto assistere all’emergere preoccupante e da loro non previsto del Dragone Cinese.

Gli USA vorrebbero concentrarsi sull’Indo-Pacifico, che a differenza del nome rischia di divenire presto uno dei teatri più caldi del Globo.

Se Putin fa paura agli europei, per Washington è un vantaggio in più e magari una corsa al riarmo europeo, oltre a far bene alla bilancia commerciale USA, potrebbe comportare una ulteriore decrescita delle economie del vecchio continente, che sono loro sì concorrenti commerciali di quelle americane. Insomma, buone notizie per l’elettorato della Rust Belt!

Ovvio, quindi, che Washington voglia che la NATO abbandoni la “Open Door Policy” voluta da Bill Clinton. Politica che ha consentito un accesso abbastanza celere a molti paesi dell’ex blocco sovietico, anche se privi di capacità sia pur minime di autodifesa (come le Repubbliche Baltiche) e che era in stridente contrasto con l’articolo 10¹⁰ del Trattato Atlantico, che avrebbe voluto l’accesso limitato a paesi in grado di “contribuire alla sicurezza della regione dell’Atlantico settentrionale” .

Comprensibile, quindi, che Washington sia oggi molto restio ad assumersi oneri di protezione militare nei confronti dell’Ucraina.

Protezione NATO e protezione UE: differenze

A fronte delle reticenze USA all’accesso dell’Ucraina alla NATO, noto che la presidente della Commissione Europea, l’alto rappresentante per la Politica Estera UE e moltissimi capi di Stato e di governo dei Paesi membri (mi pare tutti tranne Slovacchia e Ungheria) promettano il rapido accesso dell’Ucraina alla UE, con l’adozione di procedure ad hoc e di eccezione rispetto a quelle che vengono richieste, per esempio, per i paesi dei Balcani Occidentali.

Come ho avuto modo di sottolineare più volte, il paragrafo 7 dell’art. 42¹¹ del Trattato di Lisbona prevede (sulla carta) garanzie di intervento a favore dei paesi UE aggrediti molto più stringenti di quelli garantiti (sempre sulla carta) dal tanto citato (ma poco letto) articolo 5 del Trattato Atlantico¹².

Ci si aspetterebbe dai leader politici, che sembrano impazienti dell’ingresso di Kiev nell’Unione, che se gli USA, “egoisti e indifferenti alle sofferenze ucraine” continuassero a nicchiare, loro, gli europei, “sinceri amici” di Kiev , potrebbero aprire subito le porte dell’UE all’Ucraina e la copertura difensiva ci sarebbe (anche se non proprio il “porcospino d’acciaio” di cui si vagheggia a Palazzo Berlaymont).

Semplice no? Certo, però così mancherebbe la copertura politica, militare e nucleare USA!

Quindi più che la coesione del pilastro europeo dell’Alleanza a favore degli ucraini, si vuole a tutti i costi vincolare Washington a supportare l’Ucraina. E ciò con un’amministrazione che ha ripetutamente fatto capire di non credere molto agli impegni dell’articolo 5 persino nei confronti dei paesi effettivamente membri della NATO.

Ovviamente, se l’artificio politico diplomatico di garantire lo scudo NATO all’Ucraina, senza che entri nella NATO, dovesse consentire ad alcune delle parti di “salvare la faccia” di fronte alle proprie opinioni pubbliche, ben venga. Ma sarebbe pur sempre un artificio poco stabile.

Dal punto di vista politico sarebbe forse realizzabile anche solo trasferendo le decisioni che riguardano la sicurezza dell’Ucraina dal NAC (North Atlantic Council) al NUC (NATO-Ukraine Council)¹³, dove l’Ucraina ha già adesso pari diritti dei paesi membri.

Dal punto di vista militare, la questione, per essere credibile, sarebbe molto più complessa.

Se dovesse funzionare, sarebbe un’ottima notizia, ma richiederebbe molto lavoro per non restare un impegno scritto solo sulla carta.

1 Articolo 5 del Trattato di Washington 1949 – Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art.51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure termineranno allorché il Consiglio di Sicurezza avrà preso le misure necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

2 Articolo 51 della Carta dell’ONU “Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Le misure prese da Membri nell’esercizio di questo diritto di autotutela sono immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano in alcun modo il potere e il compito spettanti, secondo il presente Statuto, al Consiglio di Sicurezza, di intraprendere in qualsiasi momento quell’azione che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale”.

3 La Federazione Russa non ha dichiarato guerra all’Ucraina né nel 2014 né nel 2022 (chiamandola “operazione speciale”, gli USA non dichiararono formalmente guerra né all’Afghanistan (2001) né all’Iraq (2003), la NATO è intervenuta in Bosnia (1995), Kosovo (1999), Afghanistan (2003) , Libia (2011) in base a specifiche risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, mentre la campagna aerea contro la Serbia nel 1999 venne condotta solo su decisione autonoma del North Atlantic Council.

4 Ad esempio quando nel 2003 gli USA di George W Bush premevano per l’impegno NATO in Iraq , Francia e Germania fecero capire che se si fosse andati al voto loro avrebbero opposto resistenza e gli USA ripiegarono su una “coalizione di Volenterosi“ (“Operation Iraqi Freedom”).

5 Ciò venne fatto dalla Germania quando nel 2011 la NATO , su pressioni Franco-Britanniche lanciò la discutibile operazione aerea contro la Libia (“Operation Unified Protector”).

6 Ad esempio Nel 1943-45 le F.A. del Regno d’Italia combattevano a fianco degli Alleati contro i tedeschi, ma il comando strategico lo avevano gli Alleati, in Vietnam i sud-vietnamiti combattevano, ma il comando strategico lo avevano gli USA, in Afghanistan gli afghani combattevano ma erano gli Alleati ad avere il comando strategico.

7 Il SACEUR (posizione sempre ricoperta da un generale USA) è il Comandante Strategico NATO per le Operazioni.

8 La Francia pur restando in toto membro dell’Alleanza aveva deciso (all’epoca di De Gaulle) di uscire dalla sola organizzazione militare della NATO per mantenere piena autonomia sulla sua “force de frappe”. Vero ma la Francia non è l’Ucraina, era all’epoca ancora una potenza con un impero coloniale (sia pure in disfacimento), era una potenza atomica e comunque, in epoca di guerra fredda, tra i suoi confini terrestri e la cortina di ferro vi era una Germania Ovest dove c’era una impressionante schieramento di forze militari Alleate. Soprattutto, non era sotto attacco. Quando l’Alleanza incominciò a condurre operazioni nei Balcani e in Afghanistan anche la Francia ritenne molto più funzionale tornare a pieno titolo anche nell’organizzazione militare della NATO.

9 Ad esempio Corea del Nord, ma anche la Libia di Haftar, per restare a noi vicini.

10 Articolo 10 del Trattato di Washington 1949 – Le parti possono, con accordo unanime, invitare ad aderire a questo Trattato ogni altro Stato europeo in grado di favorire lo sviluppo dei principi del presente Trattato e di contribuire alla sicurezza della regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni Stato così invitato può divenire parte del Trattato depositando il proprio strumento di adesione presso il governo degli Stati Uniti d’America. Il governo degli Stati Uniti d’America informerà ciascuna delle parti del deposito di ogni strumento di adesione.

11 Articolo 42 comma 7 Trattato di Lisbona “Qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri.”

12 Articolo 5 del Trattato di Washington 1949 – Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure termineranno allorché il Consiglio di Sicurezza avrà preso le misure necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

13 Il Consiglio NATO-Ucraina (NUC), costituto dopo il Summit di Vilnius nel 2023, è l’organo congiunto in cui gli Alleati e l’Ucraina siedono come partecipanti alla pari per promuovere il dialogo politico, l’impegno, la cooperazione e le aspirazioni dell’Ucraina all’adesione alla NATO. Prevede consultazioni, processi decisionali e attività congiunte. Funge anche da meccanismo di consultazione in caso di crisi tra la NATO e l’Ucraina.

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Si è parlato molto della proposta, avanzata dall’Italia, di estendere le garanzie previste dall’articolo 51 del Trattato di Washington all’Ucraina, anche senza che l’Ucraina venga ammessa nella NATO. Molti la presentano come la geniale quadratura del cerchio. Speriamo che sia…

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