Riduzione e invecchiamento degli organici militari: valutazioni e proposte

 

 

 

Analisi Difesa continua ad approfondire i temi al centro del progetto di legge attualmente all’esame delle Commissioni Difesa relativo alle “Disposizioni di revisione del modello di Forze Armate interamente professionali”. 

 

Come perfettamente esposto da Giovanni Martinelli in un recente articolo su questo webmagazine, il testo del progetto di legge attualmente all’esame delle Commissioni Difesa relativo alle “Disposizioni di revisione del modello di Forze Armate interamente professionali” mira ad attenuare e dilazionare nel tempo gli effetti derivanti dalla riduzione degli organici stabilita dalla Legge 224/2012, conosciuta come legge Di Paola.

Tale contrazione, che per l’Esercito si dovrebbe assestare su un totale di 89.400 effettivi, viene a coincidere come noto con una situazione assai critica, caratterizzata da un abnorme innalzamento dell’età media del personale e da forti squilibri numerici tra i vari ruoli dello stesso.

Questa grave anomalia, che rischia di limitare fortemente l’operatività dello strumento, trova origine in una serie di concause ben conosciute e consolidate, di cui ricordiamo brevemente solo le più evidenti:

• La repentina trasformazione della Forza Armata in chiave professionale, da un lato per approntare in breve tempo alcune brigate da proiettare nelle missioni esterne e dall’altro per fronteggiare gli effetti dell’anticipata sospensione della leva.

• La decisione politica di attuare tale svolta epocale privilegiando numericamente il personale di truppa in servizio permanente rispetto a quello in ferma prefissata.

• La riforma pensionistica che ha sostanzialmente uniformato il personale militare alle norme vigenti per il pubblico impiego, innalzando a sessant’anni il limite di età per il pensionamento, seppure con determinate eccezioni.

Le ripercussioni nel tempo di tali provvedimenti non rappresentano pertanto un fenomeno improvviso e repentino, ma costituiscono un processo prevedibile che è andato delineandosi ed aggravandosi nel tempo.

La risposta a queste problematiche che i decisori politici hanno saputo fornire nel corso degli ultimi anni è stata sostanzialmente improntata alla passività, volendo evitare ogni provvedimento impopolare, dando ascolto ad argomentazioni corporative o inchinandosi a pressioni demagogiche.

In tale scenario politico-normativo di breve respiro, tutto improntato alla gestione del presente, spiccano due eccezioni, due tentativi purtroppo falliti di fornire risposte razionali a problemi strutturali e di modificare in maniera duratura il corso degli eventi. Due provvedimenti che, se concretizzati, avrebbero contribuito ad arrestare un processo di declino capacitivo estremamente grave.

Nel 2013 il Governo Letta, con Mario Mauro ministro della Difesa, predispose tra i decreti attuativi della legge 244/2012 da poco varata una norma che prevedeva 10 anni di esenzione dal servizio per il personale più anziano, che avrebbe percepito l’85% dello stipendio pur maturando, nel contempo, il diritto alla pensione piena. Si sarebbe potuto in tal modo ridurre considerevolmente il fenomeno dell’eccessivo invecchiamento di certi ruoli, fornendo a determinate aliquote di personale una dignitosa uscita anticipata dal servizio.

Definito “scivolo d’oro” dai giornali ed attaccato demagogicamente da più parti, il provvedimento venne ben presto ritirato, nonostante che nello stesso periodo molte altre categorie di lavoratori si avvalessero di istituti analoghi e di pensionamenti anticipati assai vantaggiosi.

Il secondo e ancor più ambizioso tentativo di arginare il problema dell’invecchiamento fu rappresentato dal Libro Bianco voluto dal Ministro Pinotti, sulla base del quale nel 2017 venne presentato al Parlamento dal Governo Gentiloni un disegno di legge delega per la rimodulazione del modello professionale.

Il progetto prevedeva un ricorso massiccio a personale in ferma prefissata, che avrebbe rappresentato fino al 50% (poi ridotto al 40%) delle dotazioni organiche complessive dei vari ruoli. In tale ambito i volontari di truppa, arruolati con una età massima di 22 anni, sarebbero rimasti in servizio per un massimo di 7 anni, a fronte di determinate agevolazioni e garanzie per il reinserimento nella vita civile, a similitudine di quanto accade in tutti gli eserciti professionali moderni.

Anche questo provvedimento, che avrebbe rappresentato una svolta decisiva per il nostro strumento militare, decadde, sia per la sopraggiunta fine della legislatura che, soprattutto, per il parere contrario della IV Commissione Difesa del Senato, forse timorosa che il testo potesse provocare eccessive forme di precariato militare.

Ancora una volta risultava impossibile per la classe dirigente italiana delineare soluzioni concrete e non demagogiche, in grado di conciliare l’efficienza operativa dello strumento militare con i diritti e le aspettative dei singoli.

Quella odierno, così come va delineandosi, sembra l’ennesimo tentativo tardivo di fronteggiare una situazione sempre più degradata, proponendo una revisione del modello professionale che semplicemente allontani nel tempo ogni soluzione, limitandosi a governare il presente, nel modo più indolore possibile.

Per quanto riguarda l’Esercito, che per compiti e missioni appare forse la Forza Armata più colpita dal fenomeno dell’invecchiamento, l’ultima ipotesi di revisione del modello Di Paola prevede infatti che di 89.400 effettivi ben 66.400 siano in servizio permanente (9000 ufficiali, 6500 marescialli, 10.900 sergenti e 40.000 graduati VSP, pari al 74,27% del totale, a fronte di 23.000 volontari appartenenti alle due nuove categorie previste dal progetto di legge, quella in Ferma Prefissata Iniziale e la successiva Ferma Prefissata Triennale (25.73% del totale).

Tale dato, certo non esaltante, risulta però mendace. Infatti solo il passaggio dalla ferma iniziale a quella triennale dovrebbe avvenire per concorso, mentre il successivo transito dalla ferma triennale al servizio permanente sarebbe sostanzialmente automatico per tutti, purché in possesso dei requisiti psico-fisici richiesti.

Circa metà del totale dei volontari, quelli in Ferma Prefissata Triennale, sarebbero pertanto, a meno di gravi riscontri negativi, virtualmente già sicuri del passaggio al Servizio Permanente Effettivo (SPE), elevando così all’87% circa la relativa percentuale complessiva. A questo punto tanto varrebbe forse prevedere l’immissione anche formale dei volontari nel ruolo dei graduati dopo la sola prima ferma, a similitudine di quanto avviene tra i Carabinieri.

E’ chiaro che su queste basi ogni possibile soluzione al problema dell’invecchiamento del personale risulta improponibile.

 

Uno sguardo oltre confine

Eppure oggi più che mai appaiono profetiche le parole del citato Libro Bianco dell’ex ministro Pinotti e degli uomini del suo staff: “Solo l’introduzione di un sistema di alimentazione che preveda esplicitamente che solo una ridotta aliquota di personale possa prestare servizio nell’Esercito fino all’età della pensione può consentire di creare e mantenere nel tempo un complesso organico efficiente e funzionale.”

Tale auspicabile traguardo può essere realisticamente raggiunto solo attraverso due diverse forme di reclutamento del personale in ferma prefissata:

• Arruolamento dei volontari in ferme di durata relativamente breve (massimo 12 anni ma in media non più di 6-8) non prorogabili. Tale soluzione consente alla Forza Armata di beneficiare di un rinnovo costante del personale in servizio, con conseguente drastico calo dell’anzianità media, e permette nel contempo ai militari di presentarsi sul mercato del lavoro civile in età ancora giovane. L’inserimento nel mondo del lavoro andrebbe comunque agevolato avvalendosi di apposite strutture incaricate di favorire il ricollocamento al termine del servizio con corsi di istruzione professionale per il conseguimento di titoli e abilità appetibili.

• Adozione di forme di reclutamento di durata maggiore, orientativamente fino a 20-25 anni attraverso successive rafferme. Tale soluzione, pur non consentendo al personale di rimanere in servizio fino alla normale età pensionabile, deve comunque permettere di maturare una pensione ridotta, percepita immediatamente e calcolata secondo modalità straordinarie, che tengano conto delle specificità del mondo militare. Naturalmente anche in questo caso il personale congedato deve essere assistito dall’istituzione fino al reimpiego.

Questo, in buona sostanza, è quanto accade in tutti gli eserciti professionali avanzati, quelli dei Paesi con i quali amiamo confrontarci in tutti i campi.

La Germania ad esempio adotta per il personale di truppa due forme differenti di reclutamento iniziale: una breve, la cui durata è fissata dal singolo soldato dopo i primi 9 mesi di servizio fino ad un massimo di 23 mesi, ed una quadriennale, rinnovabile due volte per un massimo di 12 anni. Non esiste in Germania il ruolo dei militari di truppa in servizio permanente e chi non possiede i titoli necessari per accedere ai concorsi per il passaggio alle categorie dei sottufficiali sergenti, dei marescialli o degli ufficiali viene congedato al compimento del 12° anno di servizio, ma riceve una concreta assistenza al ricollocamento che può estendersi fino a sei anni dopo il congedo.

La situazione è analoga anche nella vicina Olanda, dove sono possibili ferme successive finalizzate al transito nei sottufficiali. In assenza dei requisiti per la promozione anche qui la durata massima del servizio è fissata a 12 anni.

Più vario ed articolato il caso della Francia, dove la ferma iniziale contratta può essere di 2, 3, 5, 8 o 10 anni, con la possibilità di ulteriori rafferme condizionate però dal conseguimento di determinati traguardi formativi intermedi. Oltralpe, infatti, il percorso di carriera dei volontari è scandito da una successione di certificati tecnici e di qualifica, parte dei quali risulta equiparato ai corrispondenti attestati professionali del mondo civile.

Il prolungamento della ferma porta sostanzialmente il militare fino al periodo pensionabile. In particolare dopo 12 anni si matura il diritto ad un’indennità di fine servizio, una sorta di TFR, mentre fino a 15 anni i contributi versati danno diritto ad una pensione differita al 62° anno di età. Con un’anzianità di servizio compresa fra 16 e 17 anni questa viene anticipata al 52° anno, mentre con 19 anni e 6 mesi la pensione viene percepita immediatamente, ma con un abbattimento.

Tale penalizzazione scompare dopo i vent’anni, quando un’ultima rafferma di 8 anni e 6 mesi permette di raggiungere la massima anzianità di servizio prevista per la truppa, fissata dopo la recente riforma pensionistica a 27 anni. L’ammontare dell’assegno percepito è direttamente proporzionale al periodo di servizio prestato in rapporto all’anzianità normale di pensionamento, 43 anni che danno diritto ad una pensione pari al 75% dello stipendio.

L’importo spettante ai militari viene però corretto e maggiorato sulla base di molti fattori specifici, quali i figli a carico, i periodi passati in operazione, i soggiorni oltremare, ed altro ancora. Tali meccanismi correttivi permettono di norma di percepire una pensione pari a circa il 50% dello stipendio anche dopo solo 20 anni di servizio.

In Belgio la maggior parte dei militari, sia di truppa che sottufficiali ed ufficiali, viene arruolata con un contratto a tempo determinato, denominato statuto BDL, che prevede una ferma massima di 8 anni, rinnovabile in certi casi fino a 12, ma comunque entro un’età massima di 32 anni.

Solo una determinata aliquota di tale personale potrà successivamente transitare, su concorso ed in base al numero di posti disponibili, nelle corrispondenti categorie del servizio permanente. Gli esclusi verranno invece congedati, beneficiando di crediti di formazione e di un’indennità di ricollocamento che può arrivare ad un anno di salario.

Nel Regno Unito infine è possibile restare in servizio fino a 22 anni maturando una pensione minima e purché si sia raggiunto il grado di caporale. Per i gradi apicali dei sottufficiali, Staff Sergent e Warrant Officer, è possibile comunque prolungare a richiesta il servizio oltre i 22 anni.

Va sottolineato che In tutti questi Paesi è presente, nell’ambito dei rispettivi Ministeri della Difesa, un efficace sistema di assistenza al personale congedato, che fornisce, a seconda dei casi, una indennità di disoccupazione o di transizione alla nuova professione, assicura sovvenzioni ai datori di lavoro per incentivare le assunzioni di ex militari e svolge corsi professionali, direttamente o presso gli enti locali.

 

Soluzioni innovative

Contrariamente a quanto avviene nei casi esaminati, il nostro Paese ha invece privilegiato le assunzioni a tempo indeterminato, con la totalità degli ufficiali, sottufficiali e graduati VSP destinati a prestare servizio fino ad un’età avanzata, con l’ovvia conseguenza del loro graduale invecchiamento e la crescente difficoltà di un loro adeguato impiego operativo.

Per correggere tale situazione non è però possibile, a nostro avviso, rifarsi integralmente ai modelli esteri illustrati a causa delle caratteristiche peculiari del tessuto socio-economico italiano, delle rigidità del nostro mercato del lavoro e delle aspettative prevalenti tra i giovani arruolati.

La ricerca di stabilità economica e familiare risulta infatti essere tra i maggiori fattori di attrazione della carriera militare in Italia. Ciò appare evidente, tra l’altro, dall’andamento del flusso delle domande di arruolamento nei concorsi per VFP1, drasticamente diminuito negli ultimi anni all’attenuarsi delle garanzie normative di successivo passaggio in servizio permanente o di transito nelle Forze di Polizia.

Né appaiono sufficienti i pur lodevoli sforzi posti in essere dall’istituzione per agevolare il ricollocamento professionale dei volontari congedati tramite un’apposita agenzia, che non potrebbe certo dare risposte adeguate al grande numero di militari che lascerebbe il servizio in presenza di ferme brevi generalizzate.

E’ pertanto necessario confrontarsi realisticamente con l’effettiva situazione nazionale, per porre in essere soluzioni realizzabili e durature, avvalendosi anche di criteri innovativi.

Le problematiche sul tappeto sono essenzialmente due: l’introduzione di una nuova forma di volontariato valida per i prossimi arruolamenti che non riproduca in futuro le attuali criticità ed un provvedimento straordinario che interessi determinate aliquote di personale già in servizio, per arginale l’invecchiamento presente e correggere, almeno in parte, i gravi squilibri numerici tra i ruoli, attualmente fortemente sbilanciati verso i gradi più alti.

Per gli arruolamenti futuri bisognerà saper bilanciare due esigenze contrapposte, ossia da un lato contrastare e ridurre le forme definite di “precariato militare”, che in assenza di concrete possibilità di stabilizzazione disincentivano i reclutamenti e sono state inoltre più volte stigmatizzate dal Parlamento, e dall’altro l’oggettiva impossibilità di mantenere in servizio ed impiegare efficacemente gran parte del personale, soprattutto di truppa, fino all’età di sessant’anni.

Un compromesso funzionale ed innovativo potrebbe essere rappresentato dall’istituzioni di un ruolo che potremmo definire “in servizio permanente temporaneo”, che preveda l’obbligo di lasciare il servizio dopo 20 anni dall’arruolamento.

I volontari di truppa, scelti con un’età massima di 22 anni, sottoscriverebbero una ferma iniziale di 3 o 4 anni, al termine della quale transiterebbero nel nuovo ruolo sostanzialmente in modo automatico, con un concorso per soli titoli che accerti la presenza di adeguati requisiti psico-fisici e di valutazioni positive.

Al termine dei 20 anni complessivi il personale lascerebbe obbligatoriamente il servizio, ricevendo una rendita vitalizia tassata alla fonte con modalità analoghe a quelle in essere per il TFR e destinata a non fare cumulo con qualsiasi ulteriore reddito futuro. L’importo dell’assegno andrebbe calcolato con il metodo retributivo in voga nel recente passato, in ragione di 2,5 punti percentuali per ogni anno di servizio, in modo da assicurare un ammontare pari al 50% degli emolumenti lordi percepiti (corrispondenti grosso modo al 57% dello stipendio netto).

Tale meccanismo, obbligatorio per i graduati, lo sarebbe su base volontaria per i sottufficiali del ruolo sergenti ed eventualmente per i marescialli.

Lasciando il servizio in età ancora relativamente giovane il personale così congedato potrà godere in un reddito minimo assicurato, cui sarà sufficiente aggiungere una retribuzione anche relativamente limitata (che non farà cumulo con l’assegno) per raggiungere nuovamente il livello di reddito complessivo goduto precedentemente.

Certo non sarebbe politicamente agevole introdurre significative deroghe all’attuale sistema pensionistico, ma parte dei costi della riforma verrebbero riassorbiti dal riassetto dei ruoli e dei gradi derivanti dall’abbassamento dell’età massima del personale, mentre diverrebbe inutile prevedere concorsi specifici per l’accesso alle Forze di Polizia (da sempre da queste mal digeriti) e si porrebbe fine ad ogni forma di precariato militare. Ulteriori risorse potrebbero inoltre essere reperite con la cancellazione dell’anacronistico istituto dell’Ausiliaria.

Per fronteggiare l’invecchiamento del personale in SPE già in servizio sarà invece inevitabile riproporre provvedimenti straordinari e temporanei, quali forme di esodo anticipato per il collocamento in quiescenza o di sospensione dal servizio, simili a quelli proposti nel 2013 e poi ritirati sotto l’incalzare di polemiche strumentali.

Tuttavia tali misure non potranno riguardare solo il personale in assoluto più anziano, una soluzione salutare nell’immediato ma che finirebbe per riproporre nel tempo ciclicamente le stesse problematiche. Sarà opportuno invece “spalmare” almeno parzialmente l’intervento correttivo su più fasce di età, tendenzialmente su base volontaria, per garantire un’età media di tutti i ruoli il più possibile equilibrata nel tempo.

Sarà compito della politica presentare questi provvedimenti come essenziali ed inevitabili, assolutamente in linea con quanto attuato, ad esempio, nella vicina Francia. Il loro costo dovrà essere percepito come un necessario investimento di lungo periodo, certo non meno importante, ai fini della nostra sicurezza, dell’acquisto di un sofisticato sistema d’arma.

Risulterà di capitale importanza fornire un’adeguata informazione ai cittadini ed ai media, sapendo resistere alle inevitabili polemiche.

 

Foto: Esercito Italiano